Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"11" червня 2015 р. м.Київ К/800/52406/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Гончар Л.Я.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 червня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2014 року у справі за позовом Державної фінансової інспекції України до Міністерства аграрної політики та продовольства України про зобов'язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2014 року Державна фінансова інспекція України звернулася до суду з адміністративним позовом до Міністерства аграрної політики та продовольства України, в якому просила зобов'язати відповідача виконати п.п.2, 3, 8 вимоги від 16 серпня 2013 року №07-14/887.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив про невиконання відповідачем письмових вимог щодо усунення порушень, виявлених під час ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Міністерства аграрної політики та продовольства України.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 червня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2014 року, позовні вимоги задоволено.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями, Міністерство аграрної політики та продовольства України звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, з урахуванням доповнення до касаційної скарги від 14 листопада 2014 року №31-4/634, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що в період з 14 травня 2013 року по 19 липня 2013 року Державною фінансовою інспекцією України, відповідно до Плану контрольно-ревізійної роботи на ІІ квартал 2013 року, проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Міністерства аграрної політики та продовольства України за 2011-2012 роки та завершений звітний період 2013 року, за результатами якої 23 липня 2013 року складено акт №07-21/24.

Ревізією встановлено фінансові порушення на загальну суму 48253,9 тис.грн. (під час ревізії усунуто на загальну суму 44761,8 тис.грн.).

На підставі акту ревізії від 23 липня 2013 року №07-21/24 позивачем 16 серпня 2013 року за вих.№07-14/887 відповідачу надіслано вимогу «Про усунення порушень».

У п.2 вимоги зобов'язано стягнути із суб'єктів господарювання та перерахувати до державного бюджету збитки:

- з ЗАТ «Інститут інноваційного провайдингу УААН» (за договорами від 29 серпня 2011 року № 157/11, від 29 серпня 2011 року № 157/12/05-05 та від 28 серпня 2012 року №57/13) на суму 78850 грн.;

- з ДП «Агроінвест» (за договорами від 29 серпня 2011 року № 44/41, № 44/42, №44/43, від 28 серпня 2012 року № 44/44, № 44/45, № 44/46 від 22 листопада 2012 року №44/48, від 03 грудня 2012 року № 44/47) на суму 156200 грн.;

- з ННЦ «Інститут механізації та електрифікації сільського господарства» НААНУ (за договорами від 29 серпня 2011 року № 85/10, від 29 серпня 2012 року № 85/11 та від 29 серпня 2011 року № 85/12) на суму 14462,07 грн.;

- з Інституту сільського господарства Полісся НААНУ (за договорами від 17 вересня 2012 року № 89 та № 90) на суму 88000 грн.;

- з Інституту водних проблем і меліорації НААНУ (за договорами від 17 вересня 2012 року №№ 32-36) на суму 716031 грн.;

- з ННЦ «Інститут ґрунтознавства та агрохімії ім.О.Н.Соколовського» (за договорами від 17 вересня 2012 року №№20-31 та № 68) на суму 256094,37 грн.;

- з ДП «НВП «Плодвинконсерв» (за договорами від 17 вересня 2012 року №№ 69, 70, 71 та 72) на суму 885210 грн.;

- з Придністровської дослідної станції садівництва Інституту садівництва НААНУ (за договорами від 17 вересня 2012 року №№ 13, 14, 15 та 16) на суму 25165,61 грн.;

- з Національного інституту винограду і вина «Магарач» (за договором від 17 вересня 2012 року № 57) на суму 75000 грн.;

- з ННЦ «Інститут виноградарства і виноробства ім.В.Є.Таїрова» (за договорами від 17 вересня 2012 року №№ 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66 та 67) на суму 800000 грн.

У п.3 вимоги зобов'язано стягнути з ДП «Агроінвест» та перерахувати до державного бюджету збитки на загальну суму 376421,90 грн., завдані державному бюджету в особі Міністерства внаслідок завищення вартості послуг з транспортного обслуговування за договором від 19 вересня 2011 року №24Г.

У п.8 вимоги зобов'язано у відповідності до п.3 Положення про порядок подання пропозицій щодо внесення змін до Переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, затвердженого наказом Міністерства економіки України від 26 липня 2007 року № 200/1047/180 та розпорядженням Антимонопольного комітету України від 26 червня 2007 року №287-р, подати до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Фонду державного майна України та Антимонопольного комітету України пропозиції стосовно включення ПАТ «Державної продовольчо-зернової корпорації» до переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації.

Посилаючись на невиконання відповідачем вимог, позивач просив зобов'язати виконати п.п.2, 3, 8 вимоги від 16 серпня 2013 року №07/14/887.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Як передбачено ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон № 2939-XII) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Основними функціями органу державного фінансового контролю, відповідно до ст.8 Закону № 2939-XII, є: 1) здійснення державного фінансового контролю та контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень; 2) розроблення пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; 3) вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; 4) здійснення інших повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п.4 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (далі - Положення), Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань: 1) здійснює державний фінансовий контроль за: використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи; 2) здійснює контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень; 3) забезпечує участь представників Держфінінспекції України в ревізійних комісіях господарських організацій, у яких корпоративні права держави перевищують 50 відсотків статутного капіталу; 4) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; проводить аналіз стану додержання фінансової дисципліни та про його результати повідомляє органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування; готує і подає до відповідних державних органів пропозиції щодо усунення та запобігання причинам і умовам, які призвели до допущення недоліків і порушень; здійснює контроль за виконанням вимог і пропозицій, поданих Держфінінспекцією України та її територіальними органами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування за результатами державного фінансового контролю, та інформує про це Кабінет Міністрів України і Мінфін України; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає стягнення, санкції до осіб, винних у порушенні законодавства; передає правоохоронним органам матеріали ревізій у разі встановлення порушень законодавства, що передбачають кримінальну відповідальність або містять ознаки корупційних діянь; інформує правоохоронні органи про факти інших виявлених порушень законодавства; 5) подає щомісяця Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України та Мінфіну України звіти про узагальнені результати контролю за дотриманням бюджетного законодавства; 6) забезпечує погодження призначення на посади та звільнення з посад керівників контрольно-ревізійних підрозділів у структурі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів; 7) координує діяльність, погоджує плани внутрішньої роботи контрольно-ревізійних підрозділів у структурі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та здійснює оцінку фахового рівня працівників таких підрозділів; 8) здійснює контроль за проведенням внутрішньої контрольно-ревізійної роботи у структурі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; 9) отримує та аналізує звітність про роботу контрольно-ревізійних підрозділів у структурі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; 10) розглядає листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань, вживає згідно із законодавством відповідних заходів для їх усунення; 11) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до компетенції Держфінінспекції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністру; 12) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на неї Президентом України.

Згідно ст.10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контрою надано право, зокрема, п.7 - пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; п.10 - звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; п.13 - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Як встановлено ч.2 ст.15 Закону № 2939-XII, законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Відповідно до п.6 Положення Державна фінансова інспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету, за виконанням функцій з управління об'єктами державної власності, та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії.

Зазначена правова позиція висловлена Верховним Судом України у постановах від 15 квітня 2014 року у справах №№21-40а14, 21-63а14, від 13 травня 2014 року у справі № 21-89а14, від 20 травня 2014 року у справі № 21-93а14, від 28 жовтня 2014 року у справі №21-462а14.

За вказаними обставинами вимоги Держфінінспекції в частині зобов'язання відповідача виконати п.п.2, 3 вимоги від 16 серпня 2013 року №07-14/887 щодо стягнення із суб'єктів господарювання та перерахувати до державного бюджету збитків за даним позовом задоволені бути не можуть, у зв'язку з чим рішення судів попередніх інстанцій в цій частині, з урахуванням положень ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України, підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову позові.

В частині п.8 вимоги судами встановлено, що на порушення вимог абз.2 п.6 постанови Кабінету Міністрів України від 11 серпня 2010 року №764, п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 06 червня 2011 року №593 та п.4 наказу Міністерства від 08 вересня 2010 року № 549 Міністерством не вжито заходів щодо включення ПАТ «Державної продовольчо-зернової корпорації» до Переліку об'єктів державної власності, що не підлягають приватизації, визначеного Законом України від 07 липня 1999 р. №847 ХІV, у зв'язку з чим вимагається відповідно до п.3 Положення про порядок подання пропозицій щодо внесення змін до Переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, затвердженого наказом Міністерства економіки України, Фонду державного майна України, Державного комітету статистики України від 26 червня 2007 року №200/1047/180 та розпорядженням Антимонопольного комітету України від 26 червня 2007 року №287-р, подати до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Фонду державного майна України та Антимонопольного комітету України пропозиції стосовно включення ПАТ «Державної продовольчо-зернової корпорації» до переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації».

Відповідачем, в порушення вимог чинного законодавства не виконано обов'язку щодо включення до переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, державного публічного акціонерного товариства «Державна продовольчо-зернова корпорація України».

Доказів виконання вимоги в частині п.8 щодо подання до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Фонду державного майна України та Антимонопольного комітету України пропозиції стосовно включення ПАТ «Державної продовольчо-зернової корпорації» до переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, відповідачем при вирішенні спору судами попередніх інстанцій не надано, у зв'язку з чим судами обґрунтовано задоволено позов щодо зобов'язання Міністерства виконати п.8 вимоги від 16 серпня 2013 року №07-14/887. В цій частині рішення судів є правильними і підлягають залишенню без змін.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 224, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 червня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2014 року скасувати в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання Міністерства аграрної політики та продовольства України виконати п.п.2, 3 вимоги від 16 серпня 2013 року №07-14/887; ухвалити в цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог Державної фінансової інспекції України.

В решті постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 червня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2014 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді